Námety pre prípravu novely zákona o verejnom obstarávaní

Čo chceme dosiahnuť?

Rýchlejšie, transparentnejšie a flexibilnejšie procesy verejného obstarávania bez obmedzenia jeho základných princípov. 

Čo má vplyv na rýchlosť a flexibilitu verejného obstarávania?

1. Lehoty
2. Riešenie nedostatkov súťažných podkladov a ponúk
3. Revízne postupy
4. Kontrola

Ad. 1 Lehoty

V úvode je nevyhnutné s prihliadnutím na aktuálnu legislatívu a prax zadefinovať optimistický časový model realizácie verejnej súťaže:

Tabuľka č. 1 Optimistický časový model realizácie verejnej súťaže

• biele podfarbenie znamená, že lehota je odhadovaná na základe skúseností členov Únie profesionálov verejného obstarávania (ďalej len "ÚPVO") 
• zelené podfarbenie znamená, že lehoty sú determinované zákonom o verejnom obstarávaní (ďalej len "ZVO") 

Tabuľka č. 1 predstavuje optimistický model priebehu verejnej súťaže. Tento model predpokladá: 

• absenciu revíznych postupov (t. j. riadne spracované súťažné podklady a primeranú vyspelosť uchádzačov), 
• primerane dlhé hodnotenia ponúk (t. j. predložené ponuky boli vypracované kvalitne, so zodpovedným prístupom a ľuďmi, ktorí rozumejú problematike VO), 
• nevylučovanie uchádzačov,
• nepredlžovanie lehoty na predkladanie ponúk.

Model pritom počíta s časom potrebným na vyhodnotenie ponúk (vrátane ich prípadného vysvetľovania), predkladania dokladov nahradených jednotným európskym dokumentom a ich vyhodnotením a času potrebného na ďalšie administratívne úkony. V tomto modeli tvoria zákonom stanovené lehoty (cca 48 dní), čo je menej ako 50 % doby realizácie verejnej súťaže (101 dní). V porovnaní s priemernou dobou trvania nadlimitných zákaziek v roku 2019 uvedenou v Grafe č. 1 (150 dní) tvoria zákonné lehoty necelú tretinu. 

Graf č. 1 Porovnanie priemernej doby trvania verejného obstarávania podlimitnej a nadlimitnej zákazky v období rokov 2017 - 2019

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

Lehoty v procese verejného obstarávania slúžia na uskutočnenie určitých nevyhnutných úkonov, a preto je možné do nich zasahovať iba veľmi obmedzene. Skrátenie týchto lehôt totiž bude mať významne negatívny vplyv na transparentnosť a funkčnosť procesu verejného obstarávania. (Príklad: ak 20 dňovú lehotu skrátime o 10 dní v percentuálnom vyjadrení ušetríme z celého procesu verejného obstarávania cca 10 %, ale následkom bude pravdepodobne výrazne menej ponúk, stretneme sa so snahou záujemcov „cielene“ predĺžiť lehotu na predkladanie ponúk. Synergickým výsledkom bude zvýšenie priemernej lehoty nevyhnutnej na   vysvetľovanie predložených ponúk, keďže tieto budú pre krátkosť času pravdepodobne nekvalitne pripravené). 

Z porovnania údajov v Grafe č. 1 a Tabuľke č. 1 je zrejmé, že zákonom stanovené lehoty nemajú významný vplyv na dobu realizácie verejných obstarávaní, pričom nevidíme priestor na efektívne skrátenie zákonných lehôt. 

Ad. 2 Riešenie nedostatkov súťažných podkladov a ponúk

V tomto bode analyzujeme trvanie verejného obstarávania nadlimitnej zákazky.

Graf č.  2 Porovnanie Optimistického modelu trvania verejného obstarávania nadlimitnej zákazky a priemerného trvania verejného obstarávania nadlimitnej zákazky v roku 2019

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

Z Grafu č. 1 a Grafu č. 2 je zrejmé, že významnejší dopad na trvanie verejných obstarávaní ako zákonnom stanovené lehoty (cca 48 dní) majú ostatné úkony, činnosti vykonávané v procese verejného obstarávania. Máme za to, že najzásadnejší vplyv na dobu trvania samotného verejného obstarávania (okrem kontroly) má proces vysvetľovania súťažných podmienok (súčasťou je ich zmena spôsobujúca predlžovanie lehoty na predkladanie ponúk) a proces vyhodnocovania ponúk. Procesy verejných obstarávaní sa výrazne predlžujú už v etape prípravy a predkladania ponúk z dôvodu opakovaných vysvetľovaní a úprav súťaženej dokumentácie. Následne v procese hodnotenia splnenia podmienok účasti a požiadaviek na predmet zákazky často dochádza k niekoľkým kolám vysvetľovaní a často aj vylučovaniu. V tomto prípade nejde o chybu právnej úpravy, ale nedostatky v aplikácii zákona tak na strane verejných obstarávateľov ako aj záujemcov/uchádzačov. Dôvodom je najmä nízka kvalifikácia osôb zodpovedných za riadenie, prípravu a realizáciu verejného obstarávania, ale aj subjektov, ktoré predkladajú ponuky. V prostredí verejného obstarávania na Slovensku chýba jednotný systém vzdelávania a metodika má nízku úroveň. To všetko je znásobované častou novelizáciou ZVO, meniacou sa výkladovou praxou a dynamikou vývoja niektorých oblastí verejného obstarávania. V prípade zákaziek financovaných z NFP do toho vstupuje ešte metodika a kontroly riadiacich orgánov, ktoré sú vo výklade platnej legislatívy ešte reštrikčnejšie a zložitejšie, preto aj časovo zdĺhavejšie. 
Riešením v tomto prípade nie je v zmena zákona, ale systémové zvyšovanie odbornej úrovne všetkých účastníkov verejného obstarávania, teda osôb na strane: verejného obstarávateľa, záujemcov / uchádzačov, kontrolných orgánov i samotného Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej len "ÚVO"). 

 Ad. 3 Revízne postupy

Revízne postupy nepochybene dokážu výrazne predĺžiť proces verejného obstarávania. Z dostupných štatistických údajov vyplýva, že verejné obstarávanie, v rámci ktorého prebehlo jedno konanie o námietkach s odvolaním sa priemerne predĺži cca o 80 až 90 dní. Na druhej strane je tiež potrebné poukázať na fakt, ako je z Tabuľky č. 2 zrejmé, že v roku 2019 bolo zrealizovaných cca 3000 nadlimitných a podlimitných zákaziek, pričom námietok bolo v danom roku podaných iba cca 270, tzn. vplyv konaní o námietkach na rýchlosť procesu verejného obstarávanie nie je taký dramatický ako je často verejne prezentované. 

Zároveň je potrebné si uvedomiť, že revízne postupy sú legitímnym a mimoriadne významným nástrojom na ochranu práv záujemcov / uchádzačov a slúžia na zabezpečenie dodržiavania základných princípov verejného obstarávania. Nie je preto účelné skracovať procesy verejného obstarávania odstránením možnosti ochrany práv záujemcov a uchádzačov. 

Napriek tomu máme za to, že v oblasti revíznych postupov existuje istý priestor na zrýchlenie procesu verejného obstarávania. ÚPVO v tejto oblasti disponuje mnohými tézami na optimalizáciu revíznych postupov. Navrhnuté tézy sú obsiahnuté v samostatnom dokumente – ideový návrh.

Tabuľka 2 Počet nadlimitných a podlimitných verejných obstarávaní zrealizovaných v období rokov 2017 - 2019

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

 Ad. 4 Kontrola

Jednoznačne môžeme deklarovať, že kontrola predlžuje procesy verejného obstarávania najmä pri nadlimitných zákazkách financovaných z NFP.

Graf č. 3 Podiel zákaziek financovaných z NFP na celkovom počte zákaziek realizovaných v období rokov 2017 - 2019

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

Graf č. 4 Podiel PHZ zákaziek financovaných z NFP na PHZ všetkých zákaziek realizovaných v období rokov 2017 - 2019

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

Z Grafu č. 3 vyplýva, že podiel zákaziek financovaných z NFP v období rokov 2017 - 2019 z celkového počtu obstarávaných zákaziek tvoril viac ako 40 % a predpokladaná hodnota týchto zákaziek viac ako 30 % na predpokladanej hodnote všetkých zákaziek v rovnakom období (Graf č. 4).  
Zákazky financované z NFP však tvoria samostatnú kapitolu z pohľadu dĺžky trvania verejného obstarávania.

Graf č. 5 Porovnanie priemernej doby trvania zákazky financovanej z NFP a zákazky nefinancovanej z NFP

Zdroj údajov: www.transparex.sk 

Z Grafu č. 5 je zrejmé, že obstarávanie zákaziek financovaných z NFP trvá priemerne trikrát dlhšie ako obstarávanie ostatných zákaziek. Dôvodom sú predovšetkým kontrolné procesy a to aj také, ktoré nevyplývajú zo zákona o verejnom obstarávaní a nie sú týmto zákonom ani upravené. S ohľadom na riziká, ktoré verejné obstarávanie zákaziek financovaných z NFP prináša (pre prijímateľov NFP aj pre štát) je však veľmi otázne do akej miery je efektívne tieto kontrolné procesy obmedzovať. Domnievame sa však, že súčasná situácia, keď pred podpisom zmluvy prebieha kontrola zo strany RO a aj zo strany ÚVO nie je efektívna a celý proces značne predlžuje. 

Závery: 

1. Priemerné doby realizácie verejných obstarávanie ani zďaleka nedosahujú medializovanú úroveň (760 dní), a to ani pri zákazkách financovaných z NFP. Táto doba môže byť vnímaná, pokiaľ je vytrhnutá z kontextu, ako zavádzajúca, najmä keď ide z celej množiny realizovaných obstarávaní len o zákazky s hodnotou nad 20 miliónov EUR. 
2. Kľúčový dopad na dobu trvania verejných obstarávaní má proces kontroly. Týka sa to zákaziek financovaných z NFP, ktorých obstarávanie z tohto dôvodu sa oproti ostatným zákazkám predlžuje až trojnásobne.  
3. Ďalším podstatným faktorom majúcim vplyv na dobu trvania verejného obstarávania je kvalita samotného procesu a to na každej jednej úrovni a každom jednom subjekte, ktorý na procese verejného obstarávania participuje. 
4. Revízne postupy síce majú negatívny vplyv na dobu trvania verejného obstarávania, avšak ich význam je s ohľadom na účel a princípy verejného obstarávania nadradený časovej efektívnosti. K obmedzovaniu uplatňovania revíznych postupov je preto nutné pristupovať veľmi reštriktívne. Zníženie počtu revíznych postupov je možné dosiahnuť aj inak ako ich zákonným obmedzením, konkrétne zvýšením kvality procesov verejného obstarávania. 
5. Akékoľvek opatrenia smerujúce k znižovaniu administratívnej záťaže v procesoch verejného obstarávania musia byť proporcionálne k účelu a princípom verejného obstarávania. Dispozícia s verejnými prostriedkami vyžaduje verejný (transparentný a nediskriminačný) prístup k verejným zákazkám vytvárajúci otvorenú hospodársku súťaž. Toto je verejný záujem a akékoľvek jeho obmedzenie musí byť determinované významnejším záujmom. Na základe uvedeného sa domnievame, že namiesto revolúcie by sme sa mali zamýšľať nad evolúciou verejného obstarávania.